La normativa sull’edilizia universitaria ha trovato una prima sistemazione specifica ed unitaria negli anni ’70, con la contestuale creazione del piano pluriennale di finanziamento dell’edilizia universitaria (legge 766 del 1973 e art. 11 della legge 50 del 1976).

I principi che indirizzano queste norme constano di

- una programmazione dal basso, poiché i programmi pluriennali sono proposti dalle università, mentre, alla luce di questi, il Ministro dell’Università si riserva di approvare, con decreto, un programma complessivo delle opere edilizie, tenendo anche in considerazione le proposte di un Comitato misto di rappresentanti interministeriali e delle università. Solo successivamente, con decreto specifico, il Ministero approva i finanziamenti per le singole opere delle università.

- di una importante flessibilità operativa concessa alle università, anche in deroga alla disciplina urbanistica generale, nelle deliberazioni relative ad acquisizione delle aree, all’acquisto o alla locazione degli immobili, alla progettazione, alle gare, ad eventuali convenzioni e, comunque, a tutti gli adempimenti relativi all’esecuzione e al collaudo delle opere;

- di una gestione contabile separata, attraverso le contabilità speciali intestate ai rettori, che consente una rendicontazione sulle spese effettuate, senza un’autorizzazione preventiva degli uffici di tesoreria provinciali del Tesoro.

Alla luce di questi principi generali, la normativa è poi evoluta con interventi successivi meno organici e secondo una logica puramente finanziaria, legata alle disponibilità esistenti.

Il concetto di programmazione dal basso si è tradotto in un modello più concertativo, attraverso gli Accordi di Programma stipulati dal Ministero con le università ai sensi dell’art. 5, comma 6, della legge 537 del 1993. Rimane, però, oscuro come il Ministero sintetizzi i singoli programmi in un piano organico nazionale, se si escludono i criteri di riparto del fondo per l’edilizia generale e dipartimentale delle università, che risalgono al 1977 e che sono stati elaborati dal Comitato citato sopra, in seguito ad una legge di programmazione pluriennale. E’ del tutto evidente che tale modello di ripartizione dei fondi risulti datato: correttamente, il principale fattore di ponderazione riguarda il numero di studenti, ma la logica degli anni ’70 disincentivava un’eccessiva congestione degli atenei esistenti al fine di crearne nuovi. Oggi, invece, anche alla luce delle norme restrittive sul decentramento previste dalla Finanziaria per il 2007, sembra prevalere un modello di concentrazione degli studenti nelle sedi già esistenti. Appare così necessario ripartire dallo studio del prof. Del Nord, svolto per conto del MIUR nel luglio del 2004, ma di cui non si sa se sia mai stata avviata una qualche sperimentazione, pur prevista dal Comitato Nazionale di Valutazione.
L’estemporaneità con cui è stata gestita la materia edilizia, senza alcuna programmazione complessiva dall’inizio degli anni ‘90, e la costante decurtazione dei fondi (magari a fronte di una programmazione pluriennale di spesa notevolmente maggiore a livello di singolo Accordo di Programma, in linea con gli stanziamenti pluriennali previsti dalla Finanziaria, poi smentiti anno per anno) hanno portato alla nota ministeriale numero 153, del 16 aprile 2007: risultano così bloccati nella loro attuazione addirittura programmi risalenti al 1997. 

A ciò va aggiunto che la legge 338 del 2000, in materia di alloggi e residenze per gli studenti universitari, pur rispondendo ad un’esigenza di potenziamento di un servizio fondamentale per gli studenti, ha comportato una consistente sottrazione di fondi al capitolo relativo all’edilizia universitaria (60 miliardi delle vecchie lire per il solo triennio 2000-2002, come disposto dal comma 10 dell’articolo 1 della legge citata) e non si è tradotto in un complessivo aumento dei fondi per l’infrastrutturazione universitaria. Con questo provvedimento è così iniziata la progressiva difficoltà del Ministero a garantire il rispetto degli Accordi di Programma.

Peraltro, l’inopinata equiparazione contenuta nella legge finanziaria per il 2007 di tutti i collegi universitari, con la “finalità di ospitare gli studenti universitari, nonché di offrire anche agli altri iscritti alle università servizi di supporto alla didattica e alla ricerca e attività culturali e ricreative”, ha determinato una frammentazione ulteriore delle risorse complessive, senza una previa valutazione delle attività concretamente svolte da questi collegi.

In questo contesto di drastica riduzione dei fondi disponibili, alle università non resta che provare ad approfittare delle poche “scappatoie” ad oggi esistenti, riportate di seguito.

1) Nell’ambito della valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, la Finanziaria per il 2007 (art. 1 comma 203) ha previsto che entro il 30 giugno 2007, con regolamento congiunto MEF-MIUR, vengano stabiliti i criteri, le modalità e i termini del trasferimento a titolo gratuito alle università statali dei beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e concessi in uso alle università stesse per le proprie necessità istituzionali. 

2) Sempre la Finanziaria per il 2007 (art. 1, comma 263) prevede un piano di dismissione dei beni del Ministero della Difesa, attraverso il loro iniziale trasferimento all’Agenzia del Demanio e, poi, mediante la successiva concessione lunga (o di “valorizzazione”) o i piani di valorizzazione rivolti a concessionari pubblici e\o privati. Il piano di dismissioni si concluderà nel luglio 2008 e si sostanzia di 4 fasi distinte (una ogni sei mesi, la prima avviata a fine febbraio scorso), del valore di 1 milardo di euro ciascuna (secondo le stime approssimative della Finanziaria): il primo decreto congiunto Ministero della Difesa – Agenzia del Demanio è stato emanato alla fine di febbraio e ha previsto la consegna di 201 immobili all’Agenzia stessa, entro il 30 giugno. Il prossimo decreto congiunto è atteso entro il 31 luglio 2007. 

3) La Finanziaria per il 2007 include anche le università tra le possibili destinatarie di immobili sequestrati alle organizzazioni malavitose (art. 1, commi 201 e 202).

4) Infine, la Finanziaria per il 2007 proroga, al 31 dicembre 2009, l’obbligo da parte degli enti previdenziali di destinare fondi alla realizzazione o all’acquisto di immobili destinati alle esigenze di edilizia universitaria e degli istituti pubblici di ricerca, da concedere in uso ai sensi dell’articolo 3 della legge 498/92.

E’ del tutto evidente che alcuni atenei hanno beneficiato e\o beneficeranno delle dismissioni del Ministero della Difesa, così come degli investimenti da parte degli enti previdenziali. Pertanto, nell’ottica di programmazione complessiva sopra richiamata, appare opportuno che si proceda ad una ricognizione dei beneficiari di questi programmi, al fine di consentire un’opportuna razionalizzazione delle diverse tipologie di intervento previste (a partire da coloro che risultano penalizzati dal recente blocco degli accordi di programma).

La lettera del Ministro dell’Università del 18 aprile scorso ai rettori parla di un disegno di legge, in corso di definizione, in materia di edilizia universitaria, di cui non esiste ancora traccia a livello parlamentare, ma che dovrebbe consentire l’utilizzo di 65 milioni di euro per l’edilizia stessa, al fine di gestire gli accordi di programma per il 2007.

Nel frattempo, però, nella seduta del 9 maggio scorso della Commissione Istruzione e Beni Culturali del Senato, in sede di formulazione di parere sull’utilizzo dei fondi per l’edilizia universitaria per il 2007, la senatrice Carloni (gruppo Ulivo) ha sottolineato come, dei 50 milioni stanziati in finanziaria, nella tabella F, in realtà, risultino disponibili solo 35 milioni, a causa degli accantonamenti previsti dalla Finanziaria stessa. La Senatrice sostiene anche che tutti i fondi disponibili non potranno che essere destinati a copertura, peraltro parziale, degli accordi di programma, senza alcuna possibilità di riequilibrio, così come in realtà insito nello spirito della normativa sull’edilizia universitaria.

Nota conclusiva

Di seguito, si riportano alcune delle norme operative in materia di appalti, che si sono succedute nel tempo e che si applicano anche nei confronti delle università, riducendo progressivamente anche quella flessibilità operativa di cui si diceva all’inizio e contenuta nelle norme degli anni ’70.

Norme operative (così comunicate dal Politecnico di Torino)
Tutte le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti eseguiti dalle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, rientrano tra le attività normate dalla legge 11 febbraio 1994, n° 109. Da ciò deriva che per eseguire i lavori sopra elencati occorre fare riferimento ai disposti della legge 109/94 e sue modifiche e ad un gruppo di norme ad essa collegate ed in particolare a:

- DPR 21.12.1999 n° 554 “Regolamento sui lavori Pubblici”

- DPR 21.01.2001 n° 34 “Regolamento sulla qualificazione delle imprese appaltatrici”

- D. Lgs 22.01.2004 n° 30 “Appalti di lavori pubblici concernenti i Beni Culturali per gli edifici posti sotto tutela dal decreto legislativo 29 ottobre 1999 n° 490

- D. Lgs 14 .09.1996 n° 494 “Prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei e mobili”

Esiste inoltre il D. Lgs 31.03.1998, n° 112, secondo cui i progetti che hanno rilevanza urbanistica sono approvati dalla conferenza unificata Stato-Regione.

A questa normativa di carattere nazionale si somma una normativa regionale, di carattere applicativo.

Esistono poi altre norme specifiche attinenti la progettazione.

Il Servizio per l’Edilizia delle università si attrezza in modo da operare conformemente alle norme sopra richiamate.

Pertanto, partendo dall’inizio del processo, il Servizio propone, generalmente, un Piano degli investimenti che, una volta approvato ed allegato al bilancio annuale, diventa per la parte attinente all’anno il programma dei progetti da allestire.

Ogni progetto è inserito fin dall’inizio in un programma di controllo dell’avanzamento del progetto e della sua realizzazione attraverso i punti chiave previsti e indicati dalle norme.

Ad ogni passaggio chiave è indicata la data di effettuazione dell’atto dovuto e in questo modo si procede fino a conclusione dell’opera.

In parallelo al processo di controllo del progetto e della sua realizzazione viene allestito un programma di controllo della spesa.

Con questo programma si riesce a gestire per ogni capitolo di bilancio gli impegni assunti in sede di approvazione dei progetti ed i susseguenti pagamenti da corrispondere per i lavori eseguiti.

Tale programma permette inoltre di effettuare facilmente la rendicontazione delle spese effettuate. Infatti, a fronte di una pluralità di finanziamenti provenienti da Enti diversi - ognuno finalizzato a gruppi di opere diverse - si possono facilmente aggregare i documenti dei pagamenti da trasmettere agli Enti stessi per ottenere i versamenti dei fondi stanziati.